Rekabet Hukuku Açısından Elektrik Piyasasındaki Serbestleşme Süreci

Giriş

Elektrik piyasasına ilişkin mevzuat 2000’li yılların başlarında gelişmeye başlamıştır. Öncelikle, 20.02.2001 tarihinde 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu (“4628 sayılı Kanun”) kabul edildi, ardından 4628 sayılı Kanun’un yerini 30.03.2013 tarihli ve 28603 sayılı Resmi Gazete’de ilan edilen 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu (“Elektrik Piyasası Kanunu”) aldı. Elektrik Piyasası Kanunu’nun yürürlüğe girmesi ile 4628 sayılı Kanun yürürlükten kaldırılmadı ancak ismi Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’nun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun olarak değiştirilerek, kısmi değişikliklere uğradı.

Yürürlüğe giren yeni mevzuat çerçevesinde, Türkiye elektrik piyasasında yeniden yapılandırma ve serbestleştirme sürecine girilerek, rekabetçi bir ortamın yaratılmasının hedeflendiği görülür. Rekabetçi bir elektrik piyasası tesisi sürecine ilişkin olarak Rekabet Kurumu (“Kurum”), Ocak 2015 tarihli Elektrik Toptan Satış ve Perakende Satış Piyasası Sektör Araştırma Raporu’nu (“Rapor”)[1] yayınladı. Bu Rapor’da detaylıca değerlendirilen konulardan biri de elektrik piyasasının serbestleşme sürecidir. Elektrik piyasasındaki serbestleşme süreci, Kurum’un yayınladığı Rapor ışığında bu makalede kısaca ele alınacaktır.

Elektrik Piyasalarının Serbestleşme Sürecine Genel Bakış

Elektrik Piyasası Kanunu’nun yürürlüğe girmesi ile gerçekleşen değişiklikler sonucunda, Türkiye elektrik piyasasında serbest rekabet ortamının yaratılmasında yeni bir aşamaya geçildiğini söylemek mümkündür. Nitekim Elektrik Piyasası Kanunu’nun amacı; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanması olarak belirtilir.

Geçmişte; elektriğin üretim, iletim, dağıtım ve perakende faaliyetleri dikey bütünleşik yapı halinde kamu mülkiyetindeydi. Elektrik piyasasında pazara girişi mümkün kılabilmek ve ayrıca tam rekabetin sağlandığı bir sektör yaratabilmek için söz konusu dikey bütünleşik tekel yapının bölünmesi gerekmiştir. Bölünmeden kastedilen, doğal tekel olarak kabul edilen iletim ve dağıtımın, üretim ve pazarlamadan ayrılmasıdır.

Serbest rekabete açılacak alanlarda rekabetin mümkün olabilmesi için; piyasaya giriş-çıkış koşulları, teşebbüslerin faydalandıkları ve/veya sundukları hizmetlere ilişkin tarifelerin belirlenmesi ve teşebbüslerin rekabete aykırı faaliyetlerinin engellenmesi önem taşır[2].

Rapor’da belirtildiği üzere, Türkiye elektrik piyasalarının serbestleşme sürecinin ilk aşamasını Türkiye Elektrik Kurumu’nun (“TEK”) bölünmesi süreciyle başlayan yeniden yapılanma dönemi oluşturmaktadır. TEK, üretim ve iletim piyasalarından sorumlu Türkiye Elektrik Üretim İletim A.Ş. (“TEAŞ”) ve dağıtım piyasasından sorumlu olan Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. (“TEDAŞ”) olmak üzere ikiye bölünmüştür. Daha sonrasında TEAŞ da üç bağımsız kısma bölünmüştür.

4628 sayılı Kanun’un yürürlüğe girdiği 2001 yılından itibaren özel sektörün elektrik piyasasındaki yerini aldığı ve özelleştirmelerin ön plana çıktığı bir dönemin içine girilmiştir. 4628 sayılı Kanun’un devamı niteliğinde olarak, Elektrik Piyasası Kanunu’nda toptan satış piyasasına yönelik yeni düzenlemelerin ön plana çıktığı göz önünde bulundurularak, Rapor’da 2013 yılından itibaren iyi işleyen likit bir toptan satış piyasasının tesisine ilişkin bir dönemin başladığı belirtilir.

Serbestleşme Sürecinde Üretim Aşamasında Yaşanan Gelişmeler

Rapor’da, elektrik enerjisi üretimi büyük ölçekli yatırımlar gerektirmektedir. Bunun sonucu olarak, Türkiye elektrik piyasasının üretim aşamasında özel sektör yatırımları Yap İşlet-Yap İşlet Devret santrallerinin kurulması ile başlar. Bununla birlikte Rapor’da özel sektörün elektrik üretimindeki payının özelleştirmeler ile birlikte artacağı öngörülür.

Elektrik üretimindeki kaynak çeşitliliği, elektrik piyasasındaki rekabetçi bir yapı oluşmasına katkıda bulunur. Rapor’da tespit edildiği üzere, 2012 yılı Türkiye elektrik üretiminde doğal gaz santrallerinin payı %43,63’tür. Türkiye’nin elektrik üretim kaynakları içerisinde doğal gazın ağırlığı dikkate alındığında, elektrik ve doğal gaz piyasalarının serbestleşme sürecinin birbiri ile doğrudan etkileşim içinde bulunduğunu söylemek mümkündür. Ancak, Rapor’da yapılan tespit ışığında, mevcut durum ve 2017 yılı öngörüleri kapsamında, hidrolik kaynaklardan yapılan üretimin de Türkiye elektrik üretimi karakteristiği bakımından ön planda olduğu açıktır.

Serbestleşme Sürecinde Toptan Satış Piyasalarında Yaşanan Gelişmeler

Türkiye Elektrik Ticaret ve Taahhüt A.Ş. (“TETAŞ”), 4628 sayılı Kanun kapsamında Türkiye’nin ilk toptan satış şirketi olarak kurulmuştur ve Rapor’da da belirtildiği üzere rekabetçi piyasa hedefine yumuşak geçişi sağlama yükümlülüğünü üstlenmiştir.

TETAŞ, kamu tarafından imzalanmış uzun dönemli sözleşmelerden kaynaklanan mevcut enerji alım ve satım yükümlülüklerinden sorumludur. Kamu adına elektrik ticaret ve taahhüt faaliyetlerinde bulunan TETAŞ; Türkiye Elektrik Üretim A.Ş.’nin (“EÜAŞ”) Yap İşlet-Yap İşlet Devret-İşletme Hakkı Devri modelleri ile işletilen santrallerinden, ithalat kapsamında diğer ülkelerden ve Piyasa Mali Uzlaştırma Merkezi (“PMUM”) tarafından işletilen Dengeleme Piyasasından elektrik enerjisi satın alır. Bu enerjiyi, elektrik dağıtım şirketlerine, görevli tedarik şirketlerine, iletim sistemine doğrudan bağlı müşterilerine, ihracat anlaşmaları kapsamında diğer ülkelere ve PMUM tarafından işletilen dengeleme piyasasına satar[3].

2011 tarihinde Gün Öncesi Piyasası sistemi oluşturularak Türkiye elektrik piyasası için en büyük adım atılmış ve olmuştur. Söz konusu piyasanın kurulması ile Türkiye elektrik piyasasına yeni bir dinamizm kazandırılmış, rekabete dayalı piyasa ruhu aşılanmıştır[4]. Gün Öncesi Piyasasına katılım zorunlu değildir, tüm lisans sahibi tüzel kişi katılımcılar Gün Öncesi Piyasasına Katılım Anlaşması’nı imzalayarak katılabilirler. Gün Öncesi Piyasası ile piyasa katılımcıları bir sonraki günün her bir saati için alış ve satış teklifleri verirler, arz ve talebin kesiştiği noktada ise Piyasa Takas Fiyat oluşur. Gün Öncesi Piyasası kapandıktan sonra gerçek zamanda arz ve talepte oluşan dengesizliği gidermeye yönelik gerçekleştirilen gerçek zamanlı dengeleme faaliyeti ise Dengeleme Güç Piyasası’na ait kurallar çerçevesinde yürütülmektedir.

Böylece, Gün Öncesi Piyasası ve Dengeleme Güç Piyasası’nın da etkisiyle Türkiye elektrik piyasa yapısında ikili anlaşmalara dayalı bir elektrik piyasası hedeflenir. Özel sektör tarafından yapılan ikili anlaşmalar halen düşük seviyelerdedir. Rapor’da bu orandaki artışın, likit bir toptan satış piyasasının tesisi sürecinin sebep ve sonucu olarak kabul edilmesi gerektiği ileri sürülür.

Toptan satış piyasasındaki önemli gelişmelerden bir tanesi de organize toptan elektrik piyasasının Elektrik Piyasası Kanunu’nda tanımlanmasıdır. Rapor’da belirtildiği üzere, organize toptan elektrik piyasasının tanımlanması ve enerji borsasının kurulması ile birlikte gün öncesi ve gün içi piyasalarının, dengeleme-yan hizmetler piyasasının, fiziksel ve türev piyasaların işlevsel hale getirilmesi, serbestleşme sürecinde büyük önem taşır. Son olarak, organize toptan elektrik piyasasının işletimini üstlenmek üzere Enerji Piyasaları İşletme Anonim Şirketi’nin (“EPİAŞ”) kurulması hedeflenmiş ve 12.03.2015 tarihinde kurulmuştur. EPİAŞ’ın kuruluşu, iyi işleyen ve şeffaf bir enerji borsasının hayata geçirilmesi bakımından oldukça önemli bir adım olarak nitelendirilir.

Serbestleşme Sürecinde Perakende Satış Piyasasının Gelişimi

Perakende satış piyasasının serbestleştirilmesi ve rekabete açılması sürecinin en dikkat çekici aşamasının, şüphesiz olarak, geçmişte TEDAŞ’ın elinde bulunan elektrik dağıtım şirketlerinin, Ocak 2009 ile Temmuz 2013 tarihleri arasında özelleştirilmesi ve elektriğin dağıtımı ve perakende satışı faaliyetlerinin özel sektör tarafından yürütülmeye başlanması olduğu Rapor’da, belirtilir. Elektrik dağıtım şirketlerinin tümünün özel sektöre devri 2009-2013 yılları arasında tamamlanmıştır.

Elektrik piyasasının serbestleşmesi amacıyla atılan önemli adımlardan bir diğeri de serbest tüketici limitinin kademeli olarak düşürülmesidir. Rapor’da dikkatlere sunulan, Aralık 2011 - Ocak 2014 tarihleri arası döneme ilişkin olarak teorik ve fiili piyasa açıklık oranlarının (piyasanın rekabete açılma derecesini gösteren, serbest tüketici tüketimlerinin toplam tüketime bölünmesiyle hesaplanan oran) gelişimini gösteren grafik uyarınca, piyasadaki fiili serbestleşme düzeyinin, teorik serbestleşme düzeyinin çok altında olduğu ve serbest tüketici limitinin düşürülmesinin, tüketicilerin serbest tüketici hakkından fiilen yararlandığı ve perakende satış seviyesinde rekabetin tesis edildiği anlamına gelmediği görülür.

Türkiye elektrik piyasasının serbestleşmesiyle birlikte, tüketiciler tedarikçilerini istedikleri şekilde seçebilir, en kaliteli hizmeti sunan firmalarla serbestçe çalışmayı tercih edebilir hale gelmiştir. Ancak, Rapor’da sunulan bir grafikte, Temmuz 2013 - Nisan 2014 tarihleri arası döneme ilişkin olarak, dağıtım ve perakende satış faaliyetlerinin ayrı tüzel kişilikler altında yürütülmeye başlanmasının ardından, serbest tüketici hakkını kullanarak anlaşma ile elektrik satın almaya başlayan tüketicilerin neredeyse tamamının görevli tedarik şirketinde kaldığı ve diğer tedarik şirketlerine geçiş yapmadığı görülmektedir. Bağımsız tedarik şirketlerinin payı; sanayi grubuna kıyasla ticarethane grubundaki tüketiciler bakımından daha fazla olup, meskenlerde ise ihmal edilebilir düzeydedir. Yine, sanayi ve mesken grubunda serbest tüketici limitinin üzerinde tüketime sahip bulunan tüketicilerin düzenlenen tarifelerden elektrik satın almaya çok büyük oranda devam ettiği anlaşılmaktadır.

Sonuç

Türkiye elektrik piyasasında gerçek rekabetin ortaya çıkabilmesi için piyasa modelinin her aşamasının iyi tasarlanması ve rekabetçi unsurların birbiri ile bağlantılı olması gerekir. 2000’li yıllardan itibaren Türkiye elektrik piyasasında serbestleşmenin temelleri atılmış ve elektrik piyasasında tek alıcı, tek satıcı modelinden, serbest ve rekabetçi bir elektrik piyasası modeline geçilmiştir. Kurum’un yayınladığı Rapor’da da Türkiye elektrik piyasasının serbestleşme sürecinin gerek mevzuat gerekse piyasa yapısı bakımından gelişimi, rekabete açılması ve mevcut durumu detaylı bir şekilde ele alınmıştır.