Eşik Altı Birleşme ve Devralmaların Denetimine İlişkin İki Kritik Karar

Alman Rekabet Otoritesi’nin Rethmann Grubu Kararı: Eşik Altı İşlemler İçin Ex- Ante Bildirim Yükümlülüğü

Alman Kartel Ofisi (Bundeskartellamt), Kasım 2025’te, atık yönetim şirketi Remondis’i bünyesinde bulunduran Rethmann Grubu hakkında verdiği kararla[1] , grubun atık yönetimi sektöründe özellikle tehlikesiz belediye atıklarının toplanması ve cam atık işleme alanlarında gerçekleştireceği gelecekteki birleşme ve devralma işlemlerinin uygulamadan önce, üç yıl süreyle Kartel Ofisi’ne bildirilmesini zorunlu kılmıştır. Bu karar, Alman Rekabet Kanunu’nun (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen – GWB) 32f(2) hükmünün ilk somut uygulaması olması bakımından özel bir önem taşır.
2021’de yürürlüğe giren ve 2023 sonunda kapsamı genişletilen GWB m. 32f(2), birleşme kontrolü rejiminde istisnai bir düzenleme niteliğindedir. Anılan hüküm, eşik altı işlemlerin de belirli koşullar altında Alman Kartel Ofisi’nin denetimine alınmasına imkân tanır. Düzenlemenin temel amacı, klasik eşik sisteminin dışında kalan ancak yapısal olarak rekabeti kısıtlama potansiyeli taşıyan işlemlerin önleyici biçimde kontrol edilmesidir.
Bu hüküm uyarınca Alman Kartel Ofisi, tamamlanan bir sektör soruşturmasının ardından, belirli bir teşebbüsün gelecekte gerçekleştireceği birleşme ve devralmaların rekabeti önemli ölçüde engelleyebileceğine ilişkin objektif ve doğrulanabilir göstergeler bulunması hâlinde, söz konusu teşebbüse bildirim yükümlülüğü getirebilmektedir. Bu bildirim yükümlülüğü üç yıl süreyle geçerli olup işlemin önemsiz nitelikte olmaması ve hedef teşebbüsün ilgili faaliyetlerde en az 100.000 Avro ciro elde etmesi şartına bağlanmıştır.
Rethmann kararı, Alman Kartel Ofisi’nin 2023 sonunda tamamladığı kapsamlı atık yönetimi sektörü soruşturmasının[2] bulgularına dayanır. Soruşturma kapsamında, Rethmann Grubu’nun tehlikesiz belediye atıklarının toplanması ve cam atık işleme pazarlarında hem ulusal düzeyde hem de çeşitli federal eyaletlerde pazar lideri konumunda olduğu; güçlü bir mali yapıya ve rakiplerine kıyasla belirgin bir üstünlüğe sahip bulunduğu tespit edilmiştir. Grup şirketlerinin ilgili bölgesel pazarlara istisnai derecede güçlü erişimi, yaygın coğrafi varlığı ve önceki devralmalar sonucunda pazarda artan giriş engelleri özellikle vurgulanmıştır. Ayrıca, belediyelerin açtığı atık toplama ihalelerinde ve ambalaj geri dönüşüm sistemine (duales System) ilişkin ihalelerde teklif veren teşebbüs sayısının istikrarlı biçimde azaldığı da belirlenmiştir. Bu çerçevede Alman Kartel Ofisi, küçük ölçekli ve yalnızca bölgesel düzeyde faaliyet gösteren rakiplerin devralınmasının dahi, uzun vadede rekabet yapısını daha da zayıflatabileceği sonucuna ulaşmıştır.
Rethmann kararı, Alman birleşme ve devralma kontrolü rejiminde önemli bir dönüm noktasıdır. Karar, Kartel Ofisi’nin klasik denetim anlayışının ötesine geçerek, eşik altında kalan; ancak yapısal rekabet riski taşıyan işlemleri ex- ante denetleyebileceğini gösterir. Bu yönüyle karar, özellikle yoğunlaşmış ve yüksek giriş engelleri bulunan sektörler bakımından emsal niteliği taşır.

Fransız Rekabet Otoritesi’nin Doctolib Kararı: Eşik Altı Birleşmelere Ex- Post Müdahale

Fransız Rekabet Otoritesi (Autorité de la concurrence), Kasım 2025’te verdiği Doctolib kararıyla[3], ulusal bildirim eşiklerinin altında kalan ve bu nedenle ex--ante incelemeye tabi olmayan bir devralma işlemini, ilk kez hâkim durumun kötüye kullanılması kapsamında değerlendirerek yaptırıma bağlamıştır.

Doctolib, Fransa’da çevrimiçi tıbbi randevu rezervasyonu ve uzaktan tıbbi konsültasyon hizmetleri sunan bir dijital sağlık platformudur. Doctolib’in, ana rakiplerinden biri olan MonDocteur’ü 2018 yılında devralması hem ulusal hem de AB birleşme ve devralma rejimi eşiklerinin altında kaldığından herhangi bir incelemeye tabi tutulmamıştır. Ancak Fransız Rekabet Otoritesi’nin 2021 yılında Doctolib hakkında başlattığı soruşturma, bu işlemi yeniden gündeme taşımıştır.

Soruşturma sonucunda Otorite, Doctolib’in çevrimiçi tıbbi randevu rezervasyonu pazarında en az 2017 yılından itibaren hâkim durumda bulunduğunu; pazar payının 2017–2022 döneminde sürekli olarak %50’nin üzerinde, bazı yıllarda ise %90’ı aşan seviyelere ulaştığını tespit etmiştir. Benzer şekilde, uzaktan tıbbi konsültasyon çözümleri pazarında da hâkim durum bulunduğu belirlenmiştir. Devralma sonrasında Doctolib’in pazar payını kalıcı biçimde artırdığı, fiyatlarını birkaç kez yükselttiği ve bu artışlara rağmen anlamlı bir müşteri kaybı yaşamadığı ortaya konmuştur. 

Fransız birleşme ve devralma kontrolü rejimi uyarınca (Code de commerce m. L.430-2) yalnızca belirli ciro eşiklerini aşan işlemler bildirime tabidir. Ancak Doctolib kararı, eşik altı işlemlerin ex--post olarak denetlenebileceğini açık biçimde ortaya koyması bakımından dikkat çekicidir.

Kararın hukuki dayanağını, Avrupa Birliği Adalet Divanı’nın 16 Mart 2023 tarihli Towercast kararı (C-449/21) oluşturmaktadır. Towercast kararında Adalet Divanı, AB veya ulusal birleşme kontrolü kapsamında bildirime tabi olmayan bir işlemin, TFEU m. 102 kapsamında hâkim durumun kötüye kullanılması kapsamında değerlendirilmesini engelleyen bir hukuki engel bulunmadığını açıkça ortaya koymuştur. Divan ayrıca, 139/2004 sayılı Birleşme Tüzüğü’nün, AB boyutu bulunmayan birleşmelerin ulusal rekabet otoriteleri ve mahkemeler tarafından TFEU m. 102’nin doğrudan etkisine dayanılarak incelenmesini engelleyemeyeceğini belirtmiştir.

Tüm değerlendirmeler ışığında, Fransız Rekabet Otoritesi, Doctolib’in pazarı kapatmaya ve rakipleri dışlamaya yönelik davranışları nedeniyle 4,6 milyon Avro para cezası vermekle birlikte, Doctolib’in rakibi MonDocteur’ü ortadan kaldırmak ve piyasayı kapatmak amacıyla satın aldığını ortaya koydu. Bu devralma işlemi, bildirim eşiği altında kalsa da ihlalin Towercast kararından önce gerçekleşmiş olmasını dikkate alarak 50.000 Avro tutarında sınırlı ve sembolik bir para cezası uyguladı. Son olarak Doctolib’e, karar özetini Le Quotidien du Médecin gazetesinde ve internet sitesinde yayımlama yükümlülüğü getirildi.

Doctolib kararı, birleşme kontrolü eşiklerinin artık mutlak bir “güvenli liman” olarak görülemeyeceğini açık biçimde ortaya koymaktadır. Özellikle hâkim durumdaki teşebbüsler bakımından, küçük ölçekli ve eşik altı devralmaların dahi rekabet hukuku ihlali riski doğurabileceği netleşmiştir.

Sonuç

Eşik altında kalan ancak stratejik nitelik taşıyan devralma işlemlerinin denetimi rekabet otoritelerinin önceliklendirdiği konulardan biri haline gelmiştir. Bu konuya 2025 sonunda Alman ve Fransız otoritelerinin verdiği kararlar ile ortaya koyduğu yaklaşım, istisnai görünse de eşik altı birleşme ve devralmaların otomatik olarak “risksiz” kabul edilemeyeceğini gözler önüne serer. Alman rekabet hukuku düzenlemeleri, GWB § 32f(2) aracılığıyla belirli teşebbüsler bakımından hedeflenmiş ve ex--ante bir bildirim yükümlülüğü öngörürken; Fransız düzenlemeleri, Towercast içtihadı doğrultusunda ex--post ve genel nitelikli bir denetim yolunu tercih etmektedir. Her ne kadar GWB § 32f(2) kapsamında öngörülen ex--ante denetim, teşebbüsler açısından daha yüksek bir öngörülebilirlik sunarken; Fransız Rekabet Otoritesi’nin ex--post yaklaşımı, özellikle hâkim durumdaki teşebbüsler bakımından önemli bir hukuki belirlilik sorunu doğurmuştur. Her iki yaklaşım da Avrupa’da rekabet otoritelerinin eşik altı birleşme ve devralma işlemlerine yakından odaklandığını ve denetim araçlarını çeşitlendirdiğini ortaya koymaktadır. Özellikle, hâkim durumdaki teşebbüslerin gerçekleştirdiği devralma işlemleri bakımından, ciro eşiklerinin aşılmamasının tek başına yeterli bir güvence sağlamadığı görülmektedir.