Anayasa Mahkemesinden Rekabet Kuruluna Yeşil Işık: Ford Otosan Tartışmalarının Sonu mu Geldi?

İptali İstenen Hüküm ve İstemin Gerekçeleri

4054 sayılı Kanun’un 15. maddesi, Kurul’un yerinde inceleme yetkisini düzenler. Buna göre Kurul, 4054 sayılı Kanun’un kendisine verdiği görevleri yerine getirirken gerekli gördüğü hallerde, teşebbüs ve teşebbüs birliklerinde incelemelerde bulunabilir. Bununla birlikte, yerinde incelemenin engellenmesi veya engellenme olasılığının bulunması durumunda sulh ceza hâkimi kararı ile yerinde inceleme yapılır.

Başvurucular, Kurul tarafından uygulanan idari para cezalarının iptali istemiyle açılan davalar kapsamında, yerinde inceleme yetkisini düzenleyen hükümde yer alan (i) “gerekli görüldüğü hâllerde” ibaresinin ve (ii) “Yerinde incelemenin engellenmesi veya engellenme olasılığının bulunması durumunda sulh ceza hâkimi kararı ile yerinde inceleme yapılır” cümlesinin Anayasa’ya aykırı olduğu kanaatine vararak, hükmün anılan kısımlarının iptali istemiyle AYM’ye başvurmuştur.

Başvuruda özetle; itiraz konusu hükümle Kurul’un yerinde inceleme yetkisinin gecikmesinde sakınca bulunan hâllerle sınırlandırılmadığı ve bu yöndeki kararların yirmi dört saat içinde görevli hâkimin onayına sunulmasına ilişkin bir zorunluluk öngörülmediği belirtilir. Bu nedenle hükmün Anayasa’nın 2. (hukuk devleti ilkesi), 13. (temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması) ve 21. (konut dokunulmazlığı) maddelerine aykırı olduğu ileri sürülür.

“Uygulanacak Kural” Sorunu

AYM, incelemesine öncelikle itiraza konu kuralların “uygulanacak kural” niteliğinde olup olmadığını değerlendirerek başlamıştır.

Anayasa’nın 152. maddesi ile 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40. maddesi uyarınca, bir davaya bakmakta olan mahkeme, o dava sebebiyle uygulanacak bir kanun hükmünü Anayasa’ya aykırı görmesi veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasını ciddi bulması hâlinde, söz konusu hükmün iptali için AYM’ye başvurabilmektedir.

Ancak, AYM’nin de altını çizdiği üzere, anılan maddeler uyarınca bir mahkemenin AYM’ye başvurabilmesi için (i) mahkemenin önünde usulüne uygun olarak açılmış ve görevine giren bir davanın bulunması ve (ii) iptali talep edilen kuralın da o davada uygulanacak kural niteliğinde olması gerekir. Bu kapsamda, “uygulanacak kural”, davanın farklı aşamalarında ortaya çıkan uyuşmazlıkların çözümünde veya davanın sonucunu doğrudan etkileyebilecek nitelikte olan hükümleri ifade eder. 

Somut olayda AYM, itiraz yoluna başvuran mahkemelerce bakılmakta olan davaların konusunun teşebbüslere verilen idari para cezalarının iptali talebine ilişkin olduğunu ve davalara konu olaylarda yerinde incelemenin engellenmesi veya engellenme olasılığının bulunması nedeniyle alınmış bir sulh ceza hâkimi kararı bulunmadığını belirtir. 

Bu itibarla AYM, “Yerinde incelemenin engellenmesi veya engellenme olasılığının bulunması durumunda sulh ceza hâkimi kararı ile yerinde inceleme yapılır” kuralının davaların çözümünde veya davaları sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikte bir kural olmadığını değerlendirir.

Sonuç olarak AYM, anılan kuralın Başvurucular’ın bakmakta oldukları davalarda uygulanma imkânı bulunmadığı gerekçesiyle, başvurunun ilgili kısmının reddi gerektiğine karar verir.

Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

AYM, itiraz başvurusunun “gerekli görüldüğü hâllerde” ibaresine ilişkin bölümünü esas itibarıyla Anayasa’nın 2. maddesi (hukuk devleti ilkesi) ile 167. maddesi (piyasaların denetimi ve dış ticaretin düzenlenmesi) ışığında değerlendirir. Bununla birlikte AYM, itiraz konusu kuralın Anayasa’nın 13. ve 21. maddeleriyle bağlantılı olmadığını belirtir.

Bu kapsamda AYM öncelikle, hukuk devletinin temel unsurlarından birinin belirlilik ilkesi olduğunu vurgular. Bu ilkeye göre kanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare bakımından herhangi bir duraksamaya veya kuşkuya mahal vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması; ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu güvenceler içermesi gerekir.

İtiraz konusu kuralda Kurul’un gerekli gördüğü hâllerde teşebbüslerde incelemelerde bulunabileceği düzenlenmiş ve yerinde inceleme yetkisinin kapsamının, 4054 sayılı Kanun’un Kurul’a verdiği görevlerin yerine getirilmesi amacıyla sınırlı olduğu belirtilir. Ayrıca yerinde incelemenin, Kurul emrinde çalışan uzmanlar tarafından ve incelemenin konusu ile amacını gösteren bir yetki belgesi ibraz edilerek gerçekleştirileceği hükme bağlanır. Bununla birlikte, yerinde incelemenin engellenmesi veya engellenme olasılığının doğması hâlinde inceleme ancak sulh ceza hâkiminin kararıyla yapılabilecek olup Kurul’un kendiliğinden zor kullanma yetkisi bulunmadığı da açıkça düzenlenmektedir.

AYM değerlendirmesinde, Kurul’un 4054 sayılı Kanun’dan kaynaklanan görevlerini yerine getirirken yerinde inceleme gereksiniminin farklı durumlarda ortaya çıkabileceğini, bu nedenle inceleme yapılmasını gerektiren tüm hâllerin kanun koyucu tarafından önceden tek tek sayılmasının zorunlu olmadığını belirtir. Bu kapsamda, yerinde incelemeyi gerekli kılan hâlin varlığı somut olayın koşulları çerçevesinde değerlendirilecektir.

Bu çerçevede AYM, yerinde inceleme yetkisinin kapsamı ile bu yetkinin hangi hâllerde kullanılabileceğinin yeterli açıklıkta düzenlendiğini, dolayısıyla kuralın belirsiz olduğunun söylenemeyeceğini belirtir.

Ayrıca AYM, itiraza konu kuralın Anayasa’nın 167. maddesi uyarınca devlete yüklenen piyasaların sağlıklı ve düzenli işlemesini sağlama ve piyasada hukuki veya fiilî şekilde oluşabilecek tekel ve kartelleşmeyi önleme yükümlülüğü kapsamında, rekabete aykırı davranış ve işlemlerin tespiti amacıyla delil elde edilmesine imkân tanımak üzere düzenlendiğini belirtir. Piyasalarda tekelleşme ve kartelleşmenin önlenmesi için başvurulacak araç ve yöntemleri belirlemede kanun koyucunun takdir yetkisine sahip olduğu ve anayasal düzeyde belirli bir yöntemin zorunlu kılınmadığı dikkate alındığında, Kurul’a gerekli gördüğü hâllerde yerinde inceleme yapma yetkisi tanıyan düzenlemenin, devletin 167. maddeden kaynaklanan pozitif yükümlülüğüyle çelişmediğini değerlendirir.

Sonuç olarak AYM, itiraza konu düzenlemenin Anayasa’nın 2. ve 167. maddelerine aykırı olmadığı gerekçesiyle itirazın reddine oy çokluğuyla karar verir.  

Karşıoy Gerekçeleri

Oy çokluğuyla alınan Karar’da önemli değerlendirmeler içeren kayda değer miktarda karşıoy mevcuttur. Karşıoy yazıları temel olarak; (i) konut dokunulmazlığının ihlali (ii) temel hak ve hürriyetlerin sınırlandırılması ve (iii) uygulanacak kural hususlarına ilişkindir.

Karşıoy yazılarının birçoğunda, AYM’nin yerleşik içtihadında işyerlerinin herkesin girmesine açık olmayan bölümlerinin “konut” niteliğinde olduğunun kabul edildiği vurgulanır. Bu nedenle, yerinde inceleme yetkisinin kullanılmasının konut dokunulmazlığına müdahale niteliği taşıdığı ve Anayasa’nın 21. maddesinde öngörülen güvencelerle korunduğu belirtilir. Bu kapsamda, Karar’da iptali istenen hükümlerin Anayasa’nın 21. maddesi ışığında değerlendirilmemesi, hatalı bulunur.

Nitekim Anayasa’nın 21. maddesi uyarınca, kural olarak hâkim kararı bulunmadıkça kimsenin konutuna girilemez. Öte yandan, yalnızca gecikmesinde sakınca bulunan hâllerde, kanunla yetkili kılınmış merciin yazılı emriyle bu kurala istisna tanınabilmekte, bu emrin de 24 saat içinde hâkim onayına sunulması zorunlu tutulmaktadır. Bu açık anayasal düzenlemeye rağmen, sulh ceza hâkimi kararının yalnızca engelleme ihtimaline özgülenmesi, 21. madde ile sağlanan güvencenin kapsamını daraltmakta ve Anayasa’ya aykırılık teşkil etmektedir.

Ayrıca, karşıoy yazılarında Karar’ın AYM’nin güncel tarihli Ford Otosan kararı ile çelişkisi eleştirilir. Bu kapsamda, aynı konuya ilişkin olarak oldukça yakın tarihlerde bireysel başvuru ve norm denetimi süreçlerinde makul bir gerekçelendirme getirmeksizin farklı sonuçlara ulaşılmış olmasının, hukuki istikrar ve öngörülebilirlik ilkeleri açısından ciddi sorunlar barındırdığı belirtilir.

Karşıoy gerekçelerinde öne çıkan bir diğer husus, iptali talep edilen hükmün temel hak ve özgürlüklere müdahalesinin sınırlarına ilişkindir. Bu çerçevede, anılan hükümde yer alan “gerekli gördüğü hâllerde” ibaresinin, temel haklara yönelik müdahalenin kapsam ve koşullarını belirlemek yerine bunu bütünüyle Kurulun takdirine bıraktığı ileri sürülür. Nitekim söz konusu ibarenin gecikmesinde sakınca bulunan hâlleri tanımlamadığı, herhangi bir objektif ölçüt ortaya koymadığı ve hangi durumlarda hâkim kararının aranacağının açık ve öngörülebilir biçimde belirlenmesine imkân vermediği belirtilir. Bu nedenle, iptali talep edilen hükmün Anayasa’nın 13. maddesi kapsamında güvence altına alınan kanunilik, belirlilik ve keyfiliği önleme ilkeleriyle bağdaşmadığı ifade edilir.

Bununla birlikte, teşebbüslerin yerinde incelemeyi engellemesi veya engelleme olasılığının bulunması hâlinde sulh ceza hâkimi kararı alınmasını öngören düzenlemenin, “uygulanacak kural olmadığı” gerekçesiyle inceleme dışı bırakılmasının da isabetli olmadığı ileri sürülür. Öyle ki, anılan hüküm, konut dokunulmazlığına müdahale eden hukuki rejimin ayrılmaz bir parçası olup somut olayda uygulanabilir niteliktedir. Bu nedenle, çoğunluğun söz konusu cümleyi inceleme dışında bırakmasının, AYM’nin yerleşik “uygulanacak kural” ölçütüyle de bağdaşmadığı belirtilir.

Sonuç

Karar uyarınca AYM, Ford Otosan kararında benimsediği yaklaşımdan ayrılarak Kurul’un yerinde inceleme yetkisinin Anayasa’ya uygun olduğu sonucuna ulaşır. 

Bu çerçevede, 4054 sayılı Kanun’un 15. maddesinde Kurul’un yerinde inceleme yetkisini düzenleyen hükmün, hukuk devleti ilkesi ile piyasaların etkin biçimde denetlenmesi amacına uygun olduğu belirtilir. 

Buna karşılık karşıoy yazılarında, söz konusu Karar’ın özellikle konut dokunulmazlığı ve temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin anayasal güvenceleri yeterli ölçüde gözetmediği belirtilir. 

Her hâlükârda, Karar’ın, Ford Otosan kararıyla alevlenen ve Kurul’un yerinde inceleme yetkisine ilişkin tartışmalara şimdilik bir son verdiği söylenebilir.